ضرورت استقلال بانک مرکزی

محمد اقبال‌نیا

تاریخچهء ایجاد بانک مرکزی: شکل‌گیری بانک مرکزی به قرن 17 میلادی مربوط می‌شود‌‌. نخستین بانک مرکزی دنیا، ریکز بانک سوئد بود که سال 1656 میلادی تاسیس شد و در سال 1668 به عنوان بانک دولتی و ملی سوئد درآمد‌‌. بانک انگلستان نیز که سال 1694 تاسیس شد در زمرهء قدیمی‌ترین بانک‌های مرکزی دنیا به شمار می‌رود‌‌. بانک انگلستان در مقابل اجازهء انتشار اسکناس، استقراض دولت را تامین می‌‌کرد‌‌. به تدریج ذخایر کشور انگلستان به بانک سپرده شد و در نیمهء دوم قرن نوزدهم، بانک انگلستان به صورت بانک تنظیم‌کنندهء اعتبارات و آخرین وام‌دهنده درآمد‌‌. بانک فرانسه نیز سال 1800 به وجود آمد و به تدریج به عنوان بانک عامل دولت و ناشر اسکناس و همچنین نگهدارندهء ذخایر و آخرین اعطاکنندهء وام درآمد‌‌. بانک هلند سال 1814، بانک اتریش 1817، بانک کپنهاگ (دانمارک) 1818، بانک بلژیک 1850، بانک اسپانیا 1856، بانک روسیه1860، بانک رایش آلمان 1875 و بانک ژاپن 1882 تاسیس شدند‌‌. تاسیس بانک مرکزی در ایران نیز به سال 1339 هجری شمسی باز می‌گردد‌‌. به این ترتیب ملاحظه می‌شود که بانک‌های بسیاری در خلال قرن نوزدهم به وجود آمدند که به تدریج انحصار نشر اسکناس را بر عهده گرفتند‌‌. با این وجود ضرورت ایجاد بانک مرکزی از اوایل قرن بیستم برای همهء کشورها احساس شد و بسیاری از کشورها در نیمهء اول قرن بیستم به ایجاد بانک مرکزی اقدام کردند‌‌.

وظایف بانک مرکزی
بانک‌های مرکزی در آغاز با نشر اسکناس‌های معتبر و جلب اعتماد مردم، انحصار نشر اسکناس را به خود اختصاص دادند و سپس ضمن انجام امور مالی دولت و خزانه‌داری، امین بانک‌های دیگر شدند و با نگهداری ذخایر آن‌ها سرانجام به عنوان آخرین اعتبار دهنده درآمدند‌‌. بر این اساس وظایف بانک مرکزی قبل از دههء 1950 را به شرح زیرتعریف می‌کنند :

1- بانک ناشر اسکناس که به طور انحصاری نشر اسکناس را به خود اختصاص می‌دهد‌.   
2- بانک تنزیل‌کننده، به معنی تنزیل اسناد بانک‌های تجاری‌.   
3- بانک نگهدارندهء ذخایر طلای بانک‌ها‌.   
4- بانک تنظیم‌کننده و کنترل‌کنندهء بازار پول داخلی‌.   
5- بانک عامل دولت‌.   
6- بانک هدایت‌کنندهء اعتبارات، کنترل‌کنندهء بحران پولی، قیمت‌های داخلی و ارزش برابری پول‌.   

با توجه به تحولات اقتصادی که در دهه‌های اخیر به وجود آمده است، وظایف بانک مرکزی از یک رشته وظایف مکانیکی بانکداری به نقشی حساس و اثرگذار در اقتصاد تبدیل شده است‌‌. به طور کلی در تعاریف جدیدتر، وظایف بانک مرکزی در سه مورد زیر خلاصه می‌شوند :
1- ایجاد تعادل پولی:   ایجاد تعادل میان عرضه و تقاضای پول به گونه‌ای که ثبات منطقی برای ارزش پول ایجاد شود‌.   
2- تحکیم و ارتقای خارجی: ایجاد شرایط لازم برای تعادل تراز پرداخت‌ها، به شکلی که قدرت خرید پول یا ارزش برابری آن در معاملات بین‌المللی از ثبات و استحکام منطقی برخوردار باشد‌.   
3- آخرین اعتباردهنده: خلق پول
مطالعهء قوانین مربوط به تاسیس بانک‌های مرکزی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که وظایفی از قبیل حفظ ارزش پول، حفظ تعادل داخلی و خارجی، کنترل تورم، حفظ ثبات قیمت‌ها و کمک به رشد و ثبات اقتصادی جامعه به عنوان اهداف و مسوولیت‌های اصلی تاسیس ذکر شده است‌‌.   

استقلال بانک مرکزی
بانک مرکزی زمانی مستقل به شمار می‌رود که بتواند وظایف خود را بر اساس ضوابط و قوانین اقتصادی و نه سیاسی انجام دهد‌‌. بانک مرکزی قدرت خلق پول دارد‌‌. از سوی دیگر، قدرت خلق پول و نشر اسکناس، از جمله مهم‌ترین اهرم‌های قدرت برای هر دولتی محسوب می‌شود‌‌. وقتی که دولت بنا به دلایل مختلف و از جمله کسری بودجه، نیاز به پول پیدا می‌کند تمایل دارد تا با فشار بر بانک مرکزی و انتشار اسکناس زیاد، مشکل خود را در کوتاه‌مدت حل کند‌.  از دیدگاه برخی از محققان، استقلال بانک مرکزی از دو بعد سیاسی و اقتصادی مطرح است‌‌. استقلال سیاسی بانک مرکزی به معنای توانایی آن برای تعیین اهداف خود بدون تاثیرپذیری از دولت است‌‌. از سوی دیگر، استقلال اقتصادی بانک مرکزی در برگیرندهء توانایی آن در تعیین و اجرای آزادانهء خط مشی‌های خود به منظور دستیابی به اهداف مورد نظر است‌‌. همچنین، در بحث استقلال بانک مرکزی، انتصاب اعضای اداره‌کنندهء بانک مرکزی، دورهء تصدی آن‌ها و احتمال انفصال از خدمت آن‌ها نیز مطرح است‌‌. اندازه‌گیری و رتبه‌بندی موارد اخیر دشوار است‌‌. در برخی دیگر از تحقیقات، برای تحلیل استقلال بانک مرکزی به سه بعد زیر توجه شده است: 1- استقلال نهادی، که بر اساس موقعیت بانک در نهادهای دولتی و رویه‌های به کار رفته در تعیین و به کارگیری اختیارات بانک تعریف می‌شود‌‌. 2- استقلال عملکردی، که بر حسب قدرت و قابلیت بانک در رابطه با تعیین و به کارگیری سیاست پولی و خود مختاری آن در تصمیم‌گیری روی سایر عملیات مشخص شده در قانون بیان می‌شود‌‌. 3- استقلال مالی، یعنی داشتن یک رویهء یکسان و همیشگی برای جمع‌آوری و توزیع منابع بانک که احتمال تحمیل هر گونه فشار مالی را منتفی می‌کند‌‌.   

اندازه‌گیری استقلال بانک مرکزی
عموما استقلال بانک مرکزی را بر حسب چگونگی روابط آن با دولت اندازه‌گیری می‌کنند‌‌. روابط بانک مرکزی با دولت نیز دارای وجوه مختلفی بوده; بنابراین تعیین درجهء استقلال بانک‌های مرکزی امری دشوار است‌‌. ساختار روابط رسمی‌و غیررسمی ‌میان دولت و بانک مرکزی در تعیین استقلال بانک مرکزی نقش دارد‌‌.   
اگرچه میزان و نوع روابط بانک مرکزی با دولت می‌تواند به مقدار زیادی نشان‌دهندهء درجهء استقلال بانک مرکزی باشد; لیکن در عمل بانک‌های مرکزی زیادی وجود دارند که با وجود داشتن ارتباطات ویژه با دولت، از استقلال بالایی نیز برخوردارند‌‌. می‌توان روابط بین دولت و بانک مرکزی را در ابعاد زیر ارزیابی کرد :

1- اهداف و وظایف بانک مرکزی:   اغلب بانک مرکزی به عنوان بالاترین مجری سیاست‌های پولی کشور مطرح بوده و مسوولیت دارد تا در جهت افزایش ثبات و رفاه اقتصادی کشور گام‌بردارد‌‌.
2- مالکیت بر سهام بانک مرکزی:   صرف‌نظر از این که مالکیت بانک مرکزی در دست بخش خصوصی یا دولتی باشد، به منظور حفظ استقلال بانک مرکزی لازم است تا نظارت و دخالت دولت در امور بانک مرکزی، تابع قواعد و مقررات ویژه‌ای باشد.
3- انتصاب رییس کل بانک مرکزی: از نمودهای مهم استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی، چگونگی انتصاب بالاترین مقام تصمیم‌گیرندهء بانک مرکزی و دورهء تصدی وی است‌‌. در اکثر کشورهای جهان و حتی در مواردی که سهام‌داران بانک مرکزی را شخصیت‌های خصوصی تشکیل می‌دهند، رییس کل بانک با توصیهء دولت منصوب می‌شود‌‌.   
4- انتصاب اعضای شورای سیاستگذاری (شورای پول و اعتبار:)   این شورا بالاترین شورای تصمیم‌گیری بانک مرکزی به شمار می‌آید‌‌. مقام انتصاب‌کننده و دورهء انتصاب اعضا در شورا در کشورهای مختلف متفاوت است‌‌. مقام انتصاب‌کنندهء اعضای شورا ممکن است رییس‌جمهور، پارلمان یا وزیر دارایی باشد‌‌.   

ضرورت استقلال بانک مرکزی در ایران
بانک مرکزی ایران سال 1339 شمسی و با هدف حفظ ارزش پول و نشر انحصاری اسکناس تاسیس شد‌‌. وظایف بانک مرکزی ایران، کارگزاری مالی دولت و شهرداری‌ها در داخل و خارج و نیز حفظ موازنهء ارزی کشور تعریف شده است‌‌. به موجب قانون پولی و بانکی مصوب 18 تیرماه 1351، بانک مرکزی مسوولیت تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری کشور بر اساس سیاست‌های کلی اقتصادی را بر عهده گرفت‌‌. در این قانون، هدف از تشکیل بانک مرکزی حفظ ارزش پول و موازنهء پرداخت‌ها یا به عبارتی حفظ تعادل داخلی و خارجی پول عنوان شده است‌‌. براساس قانون مذکور، بانک مرکزی به عنوان تنظیم‌کنندهء نظام پولی و اعتباری کشور، وظیفهء نشر انحصاری اسکناس و سکه‌های فلزی، نظارت بر بانک‌ها، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات طلا و کارگزاری مالی دولت را بر عهده دارد‌‌.   
عملکرد سیاست‌های پولی در ایران در دهه‌های اخیر نشان‌دهندهء تاثیرپذیری قابل توجه تورم از افزایش پایهء پولی کشور بر اثر کسری بودجهء دولت، تسهیلات تکلیفی و استقراض دولت از بانک مرکزی است‌‌. انباشت بدهی دولت و بخش دولتی به بانک مرکزی و افزایش بی‌رویهء حجم پول، موجب شده است تا کنترل بانک مرکزی بر روی پایهء پولی و تورم در عمل بسیار محدود شود‌‌. مطابق تحقیقات انجام شده، میزان استقلال بانک مرکزی کشورمان بر‌اساس شاخص‌های کمی‌ مربوطه پایین است‌‌. دخالت‌های دولت در امر سیاستگذاری پولی (از جمله کاهش دستوری نرخ سود بانکی و یا اجرای سیاست‌های انبساطی) موجب شده طی سالیان متمادی، شاهد رشد تورم و ناپایداری رشد اقتصادی کشور باشیم‌.   
رشد اقتصادی کشور و کنترل تورم از جمله اهداف سند چشم‌انداز 20 سالهء کشور نیز است‌‌. امری که در گروی استقلال واقعی بانک مرکزی و عملکرد آن فارغ از ملاحظات سیاسی است‌‌. در این راستا، تصویب قوانینی جدید برای رفع دخالت دولت در امور بانک مرکزی و اعمال نظارت‌های لازم در این خصوص ضروری به نظر می‌رسد‌

نویسنده : محمد اقبال‌نیا‌ - دانشجوی دورهء دکترای مدیریت مالی دانشگاه شهید بهشتی    منبع : سرمایه